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关于审理房屋登记案件若干问题的规定》的理解与适用
导读:最高人民法院赵大光杨临萍王振字 最高人民法院于2010年11月5日公布了《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)，对于审理房屋登记案件正确适用有关法律规定，具有重要指导作用。现结合《规定》的…
最高人民法院 赵大光 杨临萍 王振字
最高人民法院于2010年11月5日公布了《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)，对于审理房屋登记案件正确适用有关法律规定，具有重要指导作用。现结合《规定》的起草背景和过程作出如下解释和说明。
一、《规定》的起草背景和指导思想
近年来，随着房地产市场的活跃，房屋登记案件数量迅速增长。2002年人民法院受理一审房屋登记案件3949件，2003年猛增至5323件，2004年超过6000件，2006年突破7000件，2008年更是达到创记录的8545件，一举超过拆迁案件，跃居城建案件的首位。个别省份的房屋登记案件数量已近当地行政案件总数的五分之一。自2000年以来，行政案件总量从10万余件缓慢增加到12万件，增幅不到20％，但房屋登记案件的增幅却超过200％。
随着房屋登记案件数量的快速增长，疑难问题越积越多，其中许多都具有共性。比如，协助其他机关办理房屋登记的可诉性问题、诉连续转移登记案件的受理问题、复印件或影印件的举证和证明力问题、民行交叉的审理程序等，长期以来令人民法院倍感困扰，有必要研究并制定符合法律精神并切实可行的方案。
随着《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)的实施，房屋登记案件审判中出现了很多亟待解决的问题，如预告登记、异议登记、查询登记资料行为的可诉性问题，裁判如何保护善意取得问题，行政赔偿中如何适用《物权法》第21条问题等。这些问题涉及《物权法》、《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)以及行政实体法的理解和相互衔接，有必要作出统一的解释或者具体化。
人民法院在应对上述疑难问题的过程中，由于各自为战，缺乏统一的指导，造成各地人民法院做法不一，房屋登记案件裁判错误、不当的几率增大，妨碍了审判功能的正常发挥。尤其是不同人民法院甚至同一人民法院不同审判部门因理解不同造成的同案不同判的问题，更是广为诟病。虽属个别问题，但危害不小，既损害人民法院司法权威，又造成部分当事人不肯服判，上访不止，不利于社会秩序的稳定。
上述问题不仅制约着人民法院的审判质量和效率，也制约着房屋登记制度功能的发挥，从而对人民群众的财产利益乃至社会的和谐稳定产生重大影响。为了实质性解决房屋登记行政纠纷，实现“司法为民”宗旨，有些地方人民法院自发开展了房屋登记案件的专题调研，发布了一些指导性意见。不过，这种方式只能在局部发挥作用，要想从根本上改变房屋登记审判的被动局面，解决具有共性的疑难问题，实现与《物权法》的无缝衔接，统一司法标准，最好的方法就是制定一部司法解释。鉴于此，我们在2007年年初把房屋登记确定为调研课题之一。2008年5月，经最高人民法院审判委员会讨论决定，正式立项就房屋登记案件审理问题起草司法解释。
在起草《规定》过程中，我们始终贯彻如下指导思想：
第一，不逾解释权界。严格按照《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国人民法院组织法》的授权，在能动发挥司法解释功能的同时，注意严守权力界限，避免以司法解释取代立法解释和行政解释。
第二，立足实践需要。在起草司法解释过程中，我们注重调查研究，切忌闭门造车。充分听取各级人民法院、法官尤其是一线法官的意见和建议，确保司法解释有的放矢，切实解决房屋登记案件审判实践中的真问题。
第三，合理把握时机。房屋登记案件需要解决的问题很多，其中有共性与个别之分，实践需求有急缓之分，研究程度有深浅之分，所以，我们在起草司法解释过程中，始终注意追求实效，成熟一条写一条，不贪大求全。
第四，广收各方意见。房屋登记涉及立法机关、建设部门、土地部门，在法院内部涉及行政审判和民事审判，亦受到行政法学者和民法学者的深度关注，所以我们在起草司法解释过程中，注意广泛吸取各方意见，追求方案的妥当性。
二、房屋登记案件的受案范围
(一)可受理的房屋登记行为
《物权法》刚一公布，各种房屋登记的可诉性就成为房屋登记案件审理当中热烈讨论的一个问题。《物权法》及建设部《房屋登记办法》关于房屋登记的规定涉及两类行为，一是房屋登记行为，包括房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记三类权利登记，以及异议登记、更正登记、预告登记三类辅助登记。二是相关行政行为，包括是否准予查询、复制登记资料以及撤销登记、收缴权属证书等行为。第二类行为即相关行政行为的可诉性是没有疑问的。实践中，可诉性的疑问主要集中在第一类行为，主要是预告登记和异议登记的可诉性。
关于预告登记的可诉性。在调研当中，多数人认为预告登记是行政行为，应为可诉。少数人认为不可诉，理由是：预告登记并未创设或者改变物权，只是中间性的登记，体现服务职能。我们倾向于第一种意见，即预告登记可诉。主要理由是：第一，预告登记是行政确认，属于行政行为之一。预告登记确认了两个内容，一是申请人的请求权即实现房屋权利的请求权；二是对抗效力，即对后来发生的与该项请求权内容相同的不动产物权的处分行为，具有对抗的效力。第二，预告登记存在侵权的可能。虽然预告登记是中间性的登记，但是这种登记转化为本登记在法律上是可期待的。也就是说，其虽未创设物权，但创设了期待权，即期待物权实现的权利。这种权利对各方当事人的利益都可能产生影响，这种影响虽然不如权利登记那么大，但也相差不多。比如，甲冒乙之名与丙签署转让协议，将乙的房屋转让给丙；并办理了房屋预告登记。乙得知后，向登记机构提供了相关证据，请求撤销预告登记，但登记机构拒绝撤销。此时，预告登记对乙的不利影响是显而易见的。综上，预告登记是行政行为，且有侵权可能。有权利就应有救济，按照《行政诉讼法》第2条规定，应当纳入行政诉讼受案范围。
关于异议登记，到目前为止，实践中申请异议登记的情形很少，诉讼案件就更少见，但是其可诉性的争沦却不少。有三种意见：第一种意见认为，不应受理。主要理由有二：一是异议登记并不创设物权，只是为民事争议的解决提供便利，没有侵权可能。二是受理此类诉讼没有实际意义。因为异议登记只给异议申请人15日的期限，如果其15日内不提起民事诉讼，则异议登记自然失效，此时提起行政诉讼的必要性不大。如果其提起民事诉讼，则异议登记相当于民事诉讼的一种保全措施，为司法行为的效力所吸收，行政诉讼不宜介入。第二种意见认为，应当区别对待，起诉已经作出的异议登记的，不宜受理；但起诉不作为的，则应当受理。第三种意见认为，应当受理。因为异议登记是具体行政行为。
我们倾向于第三种意见，即应当受理。主要理由是：第一，异议登记是具体行政行为。异议登记确实是为民事争议的解决提供便利的一种制度，但提供便利并非是无条件的，登记机构必须要对异议申请按照法定要件进行审查，而审查就可能出现失误或者滥用职权。因此，对这种权力就需要监督，尤其是司法监督。第二，异议登记对物权人的利益有影响。异议登记击破原房屋登记的公信力，限制物权行使，其效果与对财产的行政强制措施相当。第三，异议登记限制原房屋权利人的时间可能超过15日，如果异议人提起民事诉讼，则异议期就随之顺延，直至民事生效判决作出才有定论。第四，异议登记是登记机构基于独立判断作出的行为，人民法院受理民事诉讼并不意味着司法对该登记的效力作出新的确认，故异议登记并不为司法行为所吸收。综上，按照《行政诉讼法》第2条规定，异议登记应当纳入行政诉讼的受案范围。
鉴于此，《规定》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”
(二)房屋登记排除司法审查的情形
《规定》规定了三种房屋登记排除司法审查的情形：(1)根据有权机关法律文书所为的房屋登记。《规定》第2条第1款规定：“房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。”据此，可分两种情况，一是按照具有确权效果的人民法院的判决、仲裁委员会的仲裁书、人民政府的征收决定作出的房屋登记行为。按照《物权法》第28条的规定，此时，新的权利人已经直接取得了房屋所有权。二是根据人民法院等有权机关的协助执行通知书作出的房屋登记行为，登记机构受到有权机关文书效力的拘束。上述两种情况下，登记机构所作的登记并非出于独立意志，承认其可诉性不能起到救济当事人的作用，只能徒增司法负担。(2)换证、补证及更新登记簿。《规定》第2条第2款规定：“房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”根据《房屋登记办法》第27条的规定，房屋权属证书、登记证明破损的，权利人可以向房屋登记机构申请换发。房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人可以申请补发。另外，登记簿样式修改也会带来更新登记簿的问题。这些行为是否可诉，实践中经常产生疑问。我们认为，这些行为如果没有改变原登记内容，则系重复处置行为，不可诉；反之则可诉。(3)历史遗留问题。《规定》第2条第3款规定：“房屋登记机构在行政诉讼法施行前作出的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”其理由是：在《行政诉讼法》施行之前，房屋登记不属行政诉讼受案范围，按法不溯及既往原则，不应受理。
(三)不影响可诉性的几种特殊情形
《规定》第3条规定：“公民、法人或者其他组织对房屋登记行为不服提起行政诉讼的，不受下列情形的影响：(一)房屋灭失；(二)房屋登记行为已被登记机构改变；(三)生效法律文书将房屋权属证书、房屋登记簿或者房屋登记证明作为定案证据采用。”下面对本条规定的不影响房屋登记案件可诉性的三种情形作出说明：
1．房屋灭失。这样的案件多出现在拆迁当中。比较典型的情况是：拆迁人与被拆迁人达成拆迁补偿协议后，有人出来主张权利，认为原来的房屋登记是错误的，自己才是真正的权利人。此时，房屋已经灭失，还可以起诉吗?多数意见认为可诉。少数意见认为不可诉，因为上述纠纷可以通过拆迁补偿解决，没有必要诉房屋登记行为。我们倾向于可诉，因为，第一，行政行为并不因为房屋的灭失而不存在。第二，拆迁补偿裁决以房产证为依据。
可诉的意见还有分歧，第一种意见认为，对权利状况有争议的可诉；对房屋自然状况(如面积、大小)有争议，不可诉，因为房屋已经拆除，事实无法查清。第二种意见认为，行政行为都是可诉的，即使是自然状况也是可诉的。行政机关需要提供作出行政行为时的证据，完全可以据此作出不动产登记是否是合法的判定。我们倾向于第二种意见，事实能否查清，属于实体审查的问题，即便无法查清，也可以用证据规则尤其是举证责任规则来作出推定。以此作为否定诉权的理由是不恰当的。
2．房屋登记行为已被登记机构改变。包括房屋登记被注销、变更、更正、撤销。第一，房屋登记被注销。不影响其可诉性，道理与房屋灭失相同。第二，房屋登记被变更和更正。按照《房屋登记办法》的规定，房屋权利人变更权利内容或者房屋自然情况的，应当申请变更登记。权利人、利害关系人认为登记簿记载事项有误的，应当申请更正登记。变更登记或者更正登记之后，原证书收回，重新颁发证书。此时还能否再起诉原登记行为?我们认为，应当可诉。因为按照最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》 (以下简称《行政诉讼法解释》)第50条第3款关于“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决”之规定，原具体行政行为改变的，其可诉性不受影响。第三，房屋登记被撤销。《房屋登记办法》第81条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”登记机构已经撤销了原房屋登记，是否还可以起诉原房屋登记?一种观点认为，登记机构已经撤销了原房屋登记，没有必要再起诉。另一种观点认为，按照《行政诉讼法解释》第50条第3款关于“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决”之规定精神，原房屋登记被撤销并不影响其可诉性。我们倾向于第二种观点。至于起诉的必要性，我们认为，还是有必要的。因为登记机构撤销的理由是相对人违法，并不涉及其是否尽到审查职责的问题，如果其未尽审查职责，还可能有赔偿责任。所以，我们认为不能否认此类诉讼的意义。
3．生效法律文书将房屋权属证书、房屋登记簿或者房屋登记证明作为定案证据采用。《行政诉讼法解释》第44条第十项规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的行政行为不可诉。所以，问题就是生效判决(通常是民事判决和行政判决)将房屋登记的结果即房屋权属证书作为证据使用，是否属于“羁束”的情形。比较一致的意见是认为不属于“羁束”。不过，我们注意到，有些判决不够严谨，在判决理由中说房屋权属证书可以作为定案证据之前，有时会说房产证合法有效，这是否羁束了房屋登记行为的效力?一种意见认为，在民事判决主文中未提到房产证的效力，仅在判决理由中提到，不能作为羁束行政行为合法性的依据。另一种意见认为，在判决理由中提到也应当属于“羁束”。我们倾向于第二种意见，即在判决理由中提到也应当认为羁束了房屋登记行为的效力。因为判决理由与主文一样都是判决的重要组成部分，而且具有法律效力的判断出现在判决理由中的情形，在实践中并不鲜见。比如，在行政行为合法但存在合理性问题时，行政判决一般都是在主文上只写驳回诉讼请求，而将对行政行为效力的肯定写在判决理由中。
三、原告资格问题
(一)债权人诉转移登记的原告资格问题
此类情形在房屋登记案件中大量出现，争议也很大，各地人民法院强烈要求对此加以明确。我们认为，债权人一般没有原告资格，因为房屋所有权人把房屋卖掉可获对价，对价仍可还债，并不影响债权。不过，确实存在某些特殊情形应当承认债权人的原告资格。鉴于此，《规定》第4条作出如下规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：(一)以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；(二)债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；(三)人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；(四)房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”下面对上述四种情形分别说明：
1．以房屋为标的物的债权已办理预告登记的。房屋买卖双方办理预告登记后，房屋买受人享有的债权就由普通债权变成受到特别保护的债权。按照《物权法》第20条第1款的规定，预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。据此，债务人转让已作预告登记的房屋，房屋登记机构不得为其办理房屋转移登记。如果房屋登记机构予以办理，则债权人可以基于预告登记权利人的身份提起行政诉讼。
2．债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的。《物权法》第191条第2款规定，抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。债务人转让已抵押的房屋分三种情况：一是转让经抵押权人同意，同意则意味着放弃了提出异议的权利；二是转让未经抵押权人同意，但受让人已经代为清偿，此时不仅抵押权消灭，债权也消灭了，抵押权人自然没有原告资格；三是转让房屋未经抵押权人同意，且抵押权仍然存在，抵押权人有原告资格。抵押公示的目的包括对抵押权人的保护，抵押权人自然有原告资格。
3．人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的。我们认为，债权人在符合以下两个条件时具有原告资格：(1)人民法院采取强制措施的目的在于保障其债权实现。如果人民法院采取强制措施是为了其他利益而非保护其债权，则债权与房屋并无关联，仍属于普通债权，债权人无原告资格。(2)人民法院已通知房屋登记机构该强制执行措施。房屋登记不得对抗司法，但前提是司法的意志先为房屋登记机构所知悉。人民法院对房屋采取强制执行措施，必须先通知房屋登记机构。
4．房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。我们认为，房屋转让方是否负有债务虽非房屋转移登记需要考虑的法定要件，但房屋登记机构故意侵害债权却显然超出了登记规则所能容许的底线。如果房屋登记机构工作人员明知债务人转让房屋系出于逃债目的，而徇私予以办理，则应承认债权人的原告资格。
需要强调一点，《规定》第4条并非是完全列举，只是把实践中已经达成共识的四种情形先明确下来，并不排斥人民法院在实践中继续探索。
(二)利害关系人起诉连续转移登记的原告资格问题
与房屋连续转让相附随，起诉连续转移登记的情形时有发生，各地人民法院过去认识上并不统一。一种意见认为，人民法院可以受理起诉第一次转移登记的案件，对于后续转移登记的起诉，则不宜受理，因为这样就会损害善意第三人的利益。另一种意见认为，应当允许一并起诉，因为后续转移登记的买受人未必都是善意取得，应当给予利害关系人救济的机会。我们倾向于第二种意见，具体有如下三点内容：
第一，利害关系人具有起诉第一次转移登记的原告资格，这一点是没有疑问的。
第二，利害关系人是否具有起诉第二次转移登记的原告资格，在第一次转移登记的司法审查结果出来之前是不明确的。如果判决撤销第一次转移登记的，则具有起诉第二次转移登记的原告资格。反之则没有。
第三，由上述意见可以得出两个判断，一是利害关系人对多次转移登记一并提起诉讼的，人民法院应当一并受理，并先审理第一次转移登记。人民法院判决驳回原告就第一次转移登记提出的诉讼请求，或者确认在先转移登记违法(保留登记效果)的，裁定驳回原告对后续转移登记的起诉；人民法院判决撤销第一次转移登记的，则继续审理第二次转移登记。依此类推。
因此，《规定》第5条规定：“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”
四、起诉和受理问题
(一)人民法院通知第三人参加诉讼
调研中，不少人民法院建议对于哪些第三人由人民法院通知参加诉讼，哪些由第三人申请参加诉讼的问题加以明确。考虑到利害关系的明显程度和人民法院的承受能力，我们认为，房屋登记簿上载明的权利人以及被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人，他们的利益直接受到判决结果的影响，而且可能是不利影响，按照正当程序之法理，作出不利处分之前应当给他们申辩机会。如果他们被记载于登记簿，则利害关系显而易见，人民法院通知他们以第三人身份参加诉讼，既是可能的，也是必要的。除了明确记载于登记簿上的权利人之外，其他人如果与房屋登记存在利害关系，应当以人民法院能否确认为标准，如果能确认，则应通知；不能确认，则由他们自行申请。据此，《规定》第6条规定：“人民法院受理房屋登记行政案件后，应当通知没有起诉的下列利害关系人作为第三人参加行政诉讼：(一)房屋登记簿上载明的权利人；(二)被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人；(三)人民法院能够确认的其他利害关系人。”
(二)房屋登记行政案件的管辖
按照不动产诉讼专属管辖原则，房屋登记行政案件一般由房屋所在地人民法院管辖。之所以如此，主要是为了便于人民法院现场调查取证。不过，在某些房屋登记案件中，现场调查取证往往并非必要，因而可以更多地考虑便民之需要，给予原告更多的选择空间。我们认为，请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责，对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼，以及对行政复议改变房屋登记行为而提起行政诉讼等三种情形下，应当给予原告这种选择权。据此，《规定》第7条规定：“房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖，但有下列情形之一的也可由被告所在地人民法院管辖：(一)请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责的；(二)对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼的；(三)对行政复议改变房屋登记行为提起行政诉讼的。”
(三)民行交叉及其处理
原告起诉房屋登记行为时，如果对作为基础关系的转让合同、婚姻、共有、继承等民事法律行为提出异议，人民法院如何处理?我们认为，由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废，在基础关系存在争议时，处理行政争议的时机可能不成熟。因此，恰当的处理是告知当事人先解决民事争议，行政案件暂不立案，但解决民事争议的时间不应计算在行政诉讼起诉期限内。如果行政诉讼已经受理，怎么办?在民事案件处理期间，应当裁定中止诉讼。鉴于此，《规定》第8条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”
五、审理和判决
(一)复印件、影印件的可采性
房屋登记的档案材料中通常会有复印件、影印件的存在，如当事人的身份证、户籍证明、户口簿、护照、结婚证、营业执照等身份证明材料，房屋登记机构只能在核对原件后收取复印件、影印件。人民法院在审查中，如何看待这些证据的证明力?是否应当要求房屋登记机构提供原件加以核对?对此有两种不同意见。一种意见认为，应当由被告提供原件进行核对；被告无法提供原件的，人民法院可以调取；复印件、影印件与原件不一致或者原件无法取得且被告不能提供其他证据证明的，人民法院对该复印件、影印件的证明效力不予认可。另一种意见认为，若原件由被告保管，应当由被告提供原件进行核对；被告非因自身的原因而不能提供原件的，应提交经核对原件的复印件、影印件并作出说明。原告如果仍不认可，则应提供相应的证据。
我们倾向于第二种意见。主要理由是：第一，被告不具有举证能力，由于原件由当事人自己保管，房屋登记机构只能提供档案中保存的复印件、影印件，若当事人无法联系到、拒不提供或者其本来就存在弄虚作假的情况，则房屋登记机构没有途径找到原件，在此情况下，对房屋登记机构提供的复印件、影印件的证据效力不予采信是不合适的。第二，法律要求房屋登记机构在接收复印件、影印件时进行核对，如果不给予其信任，这一制度就难以为继，因此，在一般情况下，应当推定被告留存的复印件、影印件与原件一致。第三，原告要推翻法律推定，应当提供证据。据此，《规定》第9条规定：“被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。被告保管证据原件的，应当在法庭上出示。被告不保管原件的，应当提交与原件核对一致的复印件、复制件并作出说明。当事人对被告提交的上述证据提出异议的，应当提供相应的证据。”
(二)房屋登记行为合法的判决
一般认为，按照《行政诉讼法》第54条第一项的规定，房屋登记合法的，应当判决维持。我们经调研认为，考虑到房屋登记案件的特殊性，不宜判决维持，判决驳回诉讼请求更为适宜。因为人民法院对登记行为的审查实际上是复声，而不是代替行政机关作出正确的行为。人民法院认为被诉房屋登记行为合法意味着两点：一是房屋登记机构的审核达到了合理审慎的程度。二是现有证据可以支持房屋登记结果，但是不能排除将来有新的证据推翻这一结果。在房屋登记行为未涉诉的情况下，如果当事人发现房屋登记结果错误，可以持有关证据向房屋登记机构申请更正。但是在房屋登记案件中，如果人民法院判决维持，按照司法优越原则，房屋登记机构不能作出与此相矛盾的行为，即便房屋登记结果错误，亦无更正空间。鉴于此，《规定》第10条规定：“被诉房屋登记行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”
(三)判决部分撤销
实践中，房屋登记部分撤销的案件比较少见。自2002年以来，判决部分撤销的案件每年全国只有几十件，最多时也不过100余件。不少法官都提出了判决部分撤销是否适用于物权登记案件的问题，就此问题产生的争论也经常出现。比如，一起案件中，开发商将建成楼房的一个整层卖给甲，双方共同申请办理房屋转移登记，登记机构受理了登记申请。在登记机构审核期间，开发商又将整个楼房抵押给乙，登记机构依申请办理了抵押登记，并向抵押权人核发了他项权利证。甲获悉此事，即提起行政诉讼。人民法院经审查认为，登记机构应当知道开发商已将楼房的一个整层卖给甲，并已受理转移登记申请。开发商将包含已出售给甲的房屋在内的楼房抵押给乙，而未经甲同意，抵押申请存在明显瑕疵。登记机构在此情况下予以办理抵押登记，未尽审核职责，登记结果有误。关于本案的处理方式，有两种意见。一种意见认为，应当判决部分撤销，即将出售给甲的一个整层部分的抵押登记内容撤销即可。因为《行政诉讼法》第54条第二项规定赋予人民法院根据案件具体情况部分撤销具体行政行为的权力。另一种意见认为，只能全部撤销。因为《行政诉讼法》规定的判决部分撤销是针对所有类型具体行政行为，能否适用还要看被诉具体行政行为是否具有可分性。按照《物权法》的精神，一物一权，一个物上不能并存两个物权，因此，物权登记也具有不可分性，不能判决部分撤销。所以，在这个问题上，各地的处理方式并不统一。
我们倾向于第一种意见，即可以适用判决部分撤销。主要理由是：第一，一物一权指的是一个物上不能有两个内容完全一样的物权，如一个物上只能有一个所有权，但是并不妨碍一个所有权为多个主体所共享即共有关系，也不妨碍某些情况下一个物被拆分成若干独立的物。第二，在共有权登记中，如果登记为共有权人的某一位或者数位实际上不具备共有人资格，则判决将其剔除不会导致物权的分割，只要其余共有权人或者所有权人(登记簿上登记的共有人只剩下一位)继续享有原来的物权就可以了。第三，如果物是可分的，则根据需要将其分开并分别设定物权，恰恰符合《物权法》关于“明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权”之立法目的。行政诉讼中，遇到可分之物的某一部分登记错误，其余部分正确的情形，人民法院当然可以判决撤销错误的部分，保留正确的部分。就本案来说，楼房属于可以分割之物，既可以按层分割，也可以按套分割。成套住宅是最小的物权单位，不能再作分割。所以，人民法院判决撤销出售给甲的一层房屋的抵押登记，而保留其余部分的抵押登记，就是一个最为恰当的选择。
有的同志认为，全部撤销还是部分撤销区别不大，这个问题不必非搞清楚不可。因为全部撤销后，登记机构还可以重新登记。我们认为，如果重新登记，会增加权利人的负担和交易成本。尤其是在转移登记、抵押登记情形下，需要双方共同申请，如果权利人的相对方不配合，最终就无法完成登记。所以，审理房屋登记案件需要更为精致的思维，以期准确回应实践中的权利保护需求。
我们认为，以下两种情况可以适用判决部分撤销：一是登记存在多个权利主体，其中部分主体权利基础丧失，可以撤销该部分主体的房屋登记。二是房屋可分，其中部分房屋的登记违法的，可以判决撤销该部分房屋的登记行为。鉴于此，《规定》第11条第1款规定：“被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。”
(四)判决确认违法丧失效果
房屋登记在诉讼前或者诉讼中已被房屋登记机构撤销或者注销，其可诉性不受影响，但是如何判决有必要加以明确。按照《行政诉讼法解释》第57条第2款第二项的规定，“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，人民法院应当判决确认被诉具体行政行为违法。鉴于此，《规定》第11条第2款规定：“被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。”
(五)判决确认违法保留效果
按照《行政诉讼法解释》第58条的规定，被诉房屋登记行为违法，但撤销该行为将给公共利益造成重大损失的，应当判决确认房屋登记行为违法，但保留登记效果。除此之外，现有法律和司法解释没有规定其他确认违法但保留效果的情形。我们认为，为了与《物权法》上善意取得制度相衔接，有必要增加一种情形，即房屋已为第三人善意取得的，即便房屋登记行为违法，亦不应撤销。当然，如果违法可以补救，人民法院应当判决房屋登记机构采取补救措施。鉴于此，《规定》第11条第3款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”
六、房屋登记案件赔偿问题
多因一果有两大形态：混合侵权和共同侵权。混合侵权当中，房屋登记机构与第三人并无通谋，房屋登记机构工作人员的主观状态是过失而非故意，第三人的主观状态则可能是故意或者过失。比较典型的情况是：第三人造假并不足以乱真，但其利用登记人员的疏忽大意，最终达到了欺诈目的。此类情形，房屋登记机构如何承担责任?讨论当中这个问题的争议很大。我们认为，房屋登记机构应以承担中间性质的按份责任为宜。为什么是中间责任?因为第三人利用房屋登记机构的失误为自己牟利，也就是说，登记错误的最终受益人是第三人，而非房屋登记机构。从这个意义上说，房屋登记机构承担赔偿责任是由第三人造成，故房屋登记机构对原告所承担的赔偿责任，最终还是应由第三人“埋单”。为什么是按份责任?因为过失在性质上有轻重之分，在损害原因力上有大小之分，按照公平原则，其与赔偿责任份额之间应为正比关系。
调研中有人提出，房屋登记机构承担按份责任不符合《物权法》第2l条的规定。按照该条规定，房屋登记机构应当承担无过错责任或者结果责任，即只要登记结果错误，房屋登记机构就应全部赔偿，然后再追偿。在《物权法》公布时，这种观点较为流行，但随着《物权法》的实施，过错推定责任渐渐成为实务当中起支配作用的标准。我们经研究认为，在关于赔偿责任承担的诸多方案当中，过错推定责任最具合理性，而且从法律解释上也可以得到论证。《物权法》第2l条第1款规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。”其中的“给他人造成损害”通常都意味着房屋登记已经完成，已经完成的房屋登记当然也是错误的，但是按照该款规定，首先应当由当事人承担民事赔偿责任。如果对于登记错误，房屋登记机构也有错误怎么办?这个问题由《物权法》第21条第2款作出回答。所以，联系上下文，《物权法》第2l条第2款规定的“登记错误”应当是指房屋登记机构办理登记过程中所犯的错误，这种错误就是未尽到法定的审核职责，具体说就是房屋登记机构的审核未达到《物权法》第12条规定的审核标准。据此，如果申请人提供虚假材料申请登记，房屋登记机构已尽审核职责仍无法发现的，则应由申请人承担民事赔偿责任，而不能再要求房屋登记机构承担行政赔偿责任。鉴于此，《规定》第12条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”
关于登记人员与第三人恶意串通的赔偿责任，我们认为，恶意串通属于共同侵权，而共同侵权的法理是连带赔偿责任。据此，《规定》第13条规定：“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。”
七、《规定》的适用范围
《规定》第14条规定：“最高人民法院以前所作的相关的司法解释，凡与本规定不一致的，以本规定为准。农村集体土地上的房屋登记行政案件参照本规定。”其中本条第2款规定“参照”是考虑到《房屋登记办法》将农村集体土地上的房屋登记也纳入了管辖范围，司法解释应当有所衔接。不过，《房屋登记办法》层级较低，不能作为《规定》这一司法解释的制定依据，故此，本条第2款用了“参照”的表述。
附：
房屋登记案10年涨200％困扰审判
——最高人民法院有关人士披露审理房屋登记案件司法解释出台缘由
有关机构报告披露：中国已成为全球活跃度排名第五的房地产投资市场。
然而，房地产市场活跃的背后是房屋登记领域纠纷高发，案件数量增长快，疑难问题多。
自2000年以来，全国行政案件数量增幅不到20％，而房屋登记案件增幅却超过200％，在94类行政案件中排位升至第二，在行政案件总量中所占比例达8％。
“具有共性的疑难问题也积累了很多。”最高人民法院行政审判庭庭长赵大光举例说，如诉连续转移登记案件的受理、复印件或影印件的举证和证明力、民行交叉的审理程序等问题。
“长期以来，这些问题令行政法官倍感困扰，制定司法解释加以解决，无疑可起事半功倍之效。”赵大光说，正是在这样的背景下，最高人民法院于2010年11月5日公布了《规定》。
一、标准不清致同案不同判
房屋乃人们生存必需之物，其重要性不言自明。房屋登记作为确认房屋产权和流转的制度，一端连着广大人民群众的切身利益，一端连着市场秩序和社会稳定，在市民社会和政治国家两个层面上都承载着重要价值。
“建设好、维护好这一制度，已被物权法等法律确立为重要目标，并由有关行政机关、司法机关分别落实。法院行政审判的任务是通过审理房屋登记案件，保护房屋权利人、利害关系人合法权益，监督登记机构恪尽职守，保障房屋登记制度的正常运转。就房屋登记的重要性而言，制定专门的司法解释应属值得考虑的选项。”赵大光表示。
谈到出台《规定》的一个背景，赵大光解释，行政审判与《物权法》的衔接尚有诸多不明。《物权法》对不动产登记设有专节，其新规则、新精神如何在房屋登记案件审判中实施、贯彻，如预告登记、异议登记、查询登记资料行为的可诉性，裁判如何保护善意取得，行政赔偿中如何适用《物权法》第21条等，又出现了许多新难题，使审判难上加难。
除此之外，裁判标准不够清晰。赵大光表示，由于上述新问题比较复杂，极易产生分歧，使得房屋登记案件裁判错误、不当的几率增大，妨碍了审判功能的正常发挥。尤其是不同人民法院甚至同一人民法院不同审判部门因理解不同造成的同案不同判的问题，更是广为诟病。虽属个别问题，但危害不小，既损害人民法院司法权威，又造成部分当事人不肯服判，上访不止，不利于社会秩序的稳定。
制定司法解释，以统一司法尺度，无疑是一个很好的办法。
“此前的房屋登记审判之路可谓疑云密布、障碍重重。这一司法解释就如同清晰的路线图，方向找准，路标竖起，房屋登记审判就此踏上新征途，应为可期。”赵大光说。
二、所涉疑难问题背景复杂
房屋登记案件中的疑难问题背景复杂，争议也很大，不广泛吸取各方智慧，就难有妥当的解决方案。
“对事物复杂性缺乏透彻的认识，应对之策就难以得法。即便解决问题，也难免制造新的麻烦。”赵大光介绍了房屋登记的三个复杂背景。
利益结构。房屋登记涉及众多利益主体，包括房屋所有权人、抵押权人、地役权人等房屋物权主体，也包括真正权利人、债权人、继承人、配偶等利害关系人。房屋登记案件通常都与上述利益主体之间的冲突搅在一起，增加裁判的难度。比如，房屋几次转让之后，真正权利人对一系列转移登记均提起诉讼，是否受理?又如何审理?这就涉及真正权利人与一系列第三人之间的利益取舍之难题。
民行交叉。在房屋登记中，民事关系和行政关系相互交织、相互作用，使得行政审判与处理房屋民事纠纷的民事审判经常出现矛盾和冲突，如何协调两者，是非常棘手的问题。
难以控制的不确定性。登记机构即便尽到审慎合理的审核职责，登记结果是否正确仍存不确定性，因为很多不可控的因素会影响登记结果，如有关行政行为违法，公证书、测绘报告、评估报告错误，有关当事人造假等。
“解决上述问题，行政审判自身经验是不够用的，还须借助法院其他审判部门、立法机关及有关行政部门的经验。”赵大光说，我们充分挖掘现有经验，广收各方意见，全面贯彻法律意图，同时，还书面征求了全国人大、国务院法制办、建设部以及有关部门的意见，作为把握法律意图的重要基础。